【行政手続法】対象範囲と申請拒否・不利益処分の違い

役所が許可を出す、営業停止を命じる、行政指導をする、届出を受け付ける。

こうした場面で、役所がどのような手順を踏むべきかを定めているのが、行政手続法です。

行政手続法は、処分が出たあとに裁判で争うための法律ではありません。処分や指導がされる前後の「手続」を整え、行政の判断が不透明にならないようにするための法律です。

今回は、行政手続法の目的、対象となる手続、適用除外、そして試験で狙われやすい「申請拒否処分」と「不利益処分」の違いを整理します。

対象範囲と申請拒否・不利益処分の違い

ここだけチェック

今回のポイントを先に並べておきます。

行政手続法は事前手続の法律

行政手続法は、行政運営の公正を確保し、透明性を高めることによって、国民の権利利益の保護に役立てるための法律です。

ここで大事なのは、行政手続法が「行政が処分や指導をするとき、どのような手順を踏むべきか」を定める法律だという点です。

たとえば、許可申請に対して役所がどのくらいの期間で判断するのか。不許可にするときに理由を示す必要があるのか。営業許可を取り消す前に、相手の言い分を聞く必要があるのか。こうした手続のルールを置いています。

一方で、処分が出たあとに不服申立てをしたり、裁判で争ったりするためのルールは、行政不服審査法や行政事件訴訟法が担当します。

行政手続法を「事前手続の法律」、行政不服審査法や行政事件訴訟法を「事後救済の法律」と分けておくと、全体像がつかみやすくなります。

また、他の法律に特別の手続が定められている場合には、その特別な定めが優先されます。行政手続法は基本ルールですが、いつでもすべての場面でそのまま使われるわけではありません。

行政手続法が対象にする4つの手続

行政手続法が主に扱うのは、次の4つです。

処分

処分とは、行政庁の処分その他公権力の行使に当たる行為をいいます。

営業許可、営業停止命令、許可取消し、補助金の交付決定などがイメージしやすいでしょう。

行政手続法では、この処分がさらに「申請に対する処分」と「不利益処分」に分かれます。この2つの違いが、この記事の後半で扱う重要ポイントです。

行政指導

行政指導は、行政機関が一定の行政目的を実現するために、相手方に協力を求める指導・勧告・助言などです。

命令ではなく、相手方の任意の協力を前提とする点が特徴です。

届出

届出は、行政庁に対して一定の事項を知らせる行為です。

典型的には、必要な書類を提出すれば、行政庁の許可を待たなくても一定の効果が発生するものです。役所に「許可してください」とお願いする申請とは、ここが違います。

命令等制定手続

命令等制定手続は、行政機関が政令・省令・規則・審査基準・処分基準などを定めるときの手続です。

ここでは、広く国民から意見を募集するパブリック・コメント手続が重要になります。

行政手続法の対象外になるもの

行政手続法は便利な基本法ですが、行政活動のすべてをカバーしているわけではありません。

行政調査、行政契約、行政計画については、行政手続法上の共通ルールは置かれていません。

行政調査は、行政が事実関係を調べる活動です。税務調査や立入検査のように、個別の法律で要件や手続が定められていることがあります。

行政契約は、行政主体が契約の形で相手方と法律関係を結ぶものです。契約である以上、民法や個別法のルールが問題になります。

行政計画は、都市計画や施設整備計画のように、行政が将来の方針を定める活動です。計画ごとに個別法の仕組みがあります。

「行政に関係するものなら、何でも行政手続法が一般的に定めている」と考えると危険です。行政手続法が直接扱う4つの手続と、対象外の行政作用を分けて覚えましょう。

適用除外は理由で見抜く

行政手続法の対象になりそうな行為でも、法律上、行政手続法を適用しないとされる場面があります。これが適用除外です。

適用除外は数が多いので、丸暗記だけで押さえようとすると苦しくなります。理由で整理すると、かなり見通しがよくなります。

別の法律で厳重な手続がある

裁判所や裁判官が行う処分、刑事事件に関して検察官・司法警察職員が行う処分などは、行政手続法の適用除外とされています。

こうした場面では、刑事訴訟法や裁判手続の中で、すでに厳格な手続が用意されています。そこに行政手続法の聴聞や理由提示のルールを重ねると、制度がかえって混乱してしまいます。

国会の両院またはいずれか一院の議決による処分、公務員の身分に関する処分なども、別の制度や法律で扱われるものとして整理できます。

事前手続になじまない

試験や検定の結果に関する処分も、行政手続法の適用除外です。

試験の不合格は、試験実施後の採点結果として出てきます。不合格にする前に受験者ごとに聴聞を開いて言い分を聞く、という仕組みにはなじみません。

外国人の出入国や難民認定に関する処分も、性質上、行政手続法の一般的な事前手続がそのまま当てはまりにくい分野です。

当事者間の調整や専門的判断になじむ

私人間の紛争調整を目的として行政庁が行う裁定なども、適用除外とされることがあります。

労働委員会による労働争議のあっせんや仲裁のように、複数の当事者の利害を調整する仕組みでは、一方当事者だけを相手にする不利益処分の手続とは発想が違います。

また、学校や養成所などで、教育・訓練の目的でされる処分も、教育現場の専門的判断が問題になります。学生の成績評価や単位認定のような場面に、行政手続法の一般的な手続をそのまま当てはめるのはなじみにくいのです。

法令・申請・届出の定義を押さえる

行政手続法では、用語の定義もよく問われます。

まず、「法令」には、法律と法律に基づく命令だけでなく、地方公共団体の条例や規則も含まれます。

「法令」と聞くと、国の法律や省令だけを想像しがちです。しかし、行政手続法の定義では、条例や規則も含めて広く押さえます。

次に、申請です。

申請とは、行政庁に対して、自分に利益を与える処分を求める行為です。営業許可をください、補助金をください、免許をください、と求める場面をイメージしてください。

さらに、申請にあたるためには、行政庁がその求めに対して「許可する」「拒否する」と応答すべきことが法令上予定されている必要があります。

なお、自分ではなく、第三者に対する処分を求めるものは、行政手続法上の申請にはあたりません。

届出は、行政庁に一定の事項を知らせる行為です。法令に定められた形式上の要件を満たして提出先に到達すれば、行政庁が許可するかどうかを待たずに、届出としての効果が発生します。

申請は「OKかダメかを判断してもらう」。届出は「必要事項を知らせる」。この違いを押さえておきましょう。

申請拒否処分は不利益処分ではない

ここが、行政手続法で特に間違えやすいところです。

行政手続法上、処分は大きく「申請に対する処分」と「不利益処分」に分かれます。

国民の感覚では、申請を拒否されることも不利益です。営業許可がもらえなければ、お店を開けないからです。

それでも、行政手続法では、申請拒否処分は不利益処分に含まれません。

理由は、受けるダメージの質が違うからです。

不利益処分とは、今すでに持っている権利や利益を、行政が一方的に奪ったり制限したりする処分です。

たとえば、すでに営業許可を持っている人に対して営業停止を命じる。すでに持っている免許や許可を取り消す。こうした場面では、相手は今ある地位を失います。

そのため、不利益処分では、処分前に聴聞や弁明の機会の付与といった手続が問題になります。聴聞とは、処分を受ける前に、相手が自分の言い分を述べるための比較的重い手続です。

一方、申請拒否処分は、これから利益を得ようとして申請した人に対し、「要件を満たしていないので認めません」と答えるものです。

まだ持っていない権利や利益が、もらえなかった。これが申請拒否処分です。

もちろん、本人にとって痛い結果であることに変わりはありません。しかし、行政手続法上は「今ある権利を奪う不利益処分」とは区別されます。

手続の違いを比較する

不利益処分と申請拒否処分は、適用される手続も違います。

すでにレストランを経営しているAさんが、ルール違反を理由に営業許可を取り消される場面を考えます。これは、今ある営業許可を奪われるので、不利益処分です。

この場合、行政手続法第3章の不利益処分のルールが問題になります。処分の重さに応じて、聴聞や弁明の機会の付与といった手続が用意されています。

これに対して、Bさんが新しくレストランを開くために営業許可を申請し、「要件を満たしていない」として不許可にされた場合は、申請に対する処分です。

この場合に問題になるのは、第2章の申請に対する処分のルールです。処分時には、なぜ不許可なのかという理由の提示が重要になります。

「申請拒否は本人にとって不利益だから、不利益処分として聴聞が必要」と考えてしまうと、試験でひっかかります。

まとめ

行政手続法は、行政が国民に向き合うときの手続を整える法律です。

最後に、試験で迷いやすいポイントをまとめます。