【行政作用法】行政立法と法律の委任

世の中のルールは、国会が作る「法律」だけではありません。

省庁が作る「省令」や、役所内部で出される「通達」など、行政が作るルールもあります。これを行政立法といいます。

ただし、行政が作るルールなら何でも国民を縛れるわけではありません。国民の権利義務に直接かかわるルールを作るには、国会が法律で「ここは行政に任せる」と委任している必要があります。

今回は、行政立法の基本分類、通達の法的性質、法律の委任の限界を整理します。

行政立法と法律の委任

ここだけチェック

今回のポイントを先に並べておきます。

行政立法は誰を縛るルールかで分ける

行政立法は、行政機関が作るルールの総称です。

ここで最初に見るべきなのは、そのルールが「国民の権利義務に直接かかわるものか」、それとも「役所内部の仕事のルールにすぎないものか」です。

法規命令

法規命令とは、国民に対して「これをしなさい」「これをしてはいけません」と、権利を制限したり義務を課したりするルールです。

政令や省令がその代表例です。

国民を縛るルールは、本来、国会が法律で定めるものです。行政がその細かい内容を定める場合には、法律が「この範囲は行政に任せる」と委任していなければなりません。

つまり、法規命令のキーワードは「国民を縛る」と「法律の委任」です。

行政規則

行政規則とは、行政機関の内部で、上級機関が下級機関に仕事の進め方を示すようなルールです。

訓令や通達がその代表例です。

行政規則は、国民の権利義務を直接変えるものではありません。役所の中で「この法律はこう解釈して処理しよう」「窓口ではこう扱おう」と決める、内部マニュアルのようなものです。

そのため、法律の委任がなくても作ることができます。

法規命令の2種類

法規命令は、さらに委任命令と執行命令に分かれます。

どちらも行政が作る命令ですが、「新しい権利義務を作れるか」という点が違います。

委任命令

委任命令とは、法律から具体的な委任を受けて、法律の内容を補う命令です。

たとえば、法律が大きな方向性を定めたうえで、「細かい基準は省令で定める」としている場合、その省令が委任命令になります。

委任命令は、法律から任されている範囲内であれば、国民の権利義務にかかわる新しいルールを作ることができます。

ただし、委任された範囲を飛び出すことはできません。法律が任せていない内容まで行政が勝手に作ると、その部分は無効になります。

執行命令

執行命令とは、法律を実施するための手続や書類の様式などを定める命令です。

法律ですでに決まっている内容を、実際に動かすための細かい事務処理を整えるものです。

執行命令は、新しい権利義務を作るものではありません。そのため、委任命令のような個別具体的な法律の委任までは必要とされません。

行政立法に公定力はあるか

行政行為では、違法があっても正式に取り消されるまでは有効として扱われる公定力が問題になりました。

しかし、行政立法は、不特定多数に向けた抽象的なルールです。特定の人に対して出される行政行為とは性質が違います。

そのため、行政立法には、公定力や不可争力といった行政行為特有の効力は認められません。

法律の委任を超えた命令は、取消しを待つまでもなく無効です。

通達の正体

通達とは、上級の行政機関が、下級の行政機関に対して、法律の解釈や事務処理の方針を示すものです。

たとえば、本省が地方の出先機関に対して「この法律はこう解釈して処理してください」と伝える場面をイメージするとわかりやすいです。

通達は、行政内部のルールです。役所の中では、職員がそれに従って事務処理を進めることがあります。

しかし、通達そのものが国民の権利義務を直接変えるわけではありません。そのため、通達は国民を拘束しません。

裁判所も通達に拘束されません。裁判所は、通達の解釈に従うのではなく、自分で法律を解釈して判断します。

さらに、通達そのものは国民に対する処分ではないので、通達だけを取り消してほしいという抗告訴訟を起こすこともできません。

法律の委任の限界

法規命令の中でも、試験で特に重要なのが「法律の委任の範囲を超えていないか」という問題です。

国会が法律で行政に細かいルール作りを任せることはあります。

しかし、行政がその委任を口実にして、法律が予定していない強い制限を勝手に作ることはできません。

ここからは、委任の範囲を超えて無効とされた判例と、委任の範囲内で有効とされた判例を整理します。

判例の整理

判例：薬事法ネット販売禁止事件（最判平25.1.11）

インターネットで一般用医薬品を販売していた業者がいました。

ところが、厚生労働省令によって、一部の医薬品についてネット販売を一律に禁止するルールが作られました。

業者側は、「法律本体にはネット販売を一律禁止するとは書かれていない。省令で勝手に営業の自由を制限するのはおかしい」と争いました。

最高裁は、法律の規定から、一部医薬品のネット販売を一律に禁止することまで厚生労働大臣に委任したとは読み取れないと判断しました。

そのため、省令の規定は法律の委任の範囲を逸脱しており、無効とされました。

判例：児童扶養手当法事件（最判平14.1.31）

児童扶養手当は、ひとり親家庭などの子どもの生活を支えるための制度です。

この事件では、政令が「父から認知された子」を手当の対象から外していたことが問題になりました。

父から認知されたとしても、実際に父が子を扶養してくれるとは限りません。最高裁は、法律の趣旨から見て、そのような子を一律に手当の対象から外すことは、法律の委任の範囲を超えると判断しました。

そのため、この政令の規定は無効とされました。

認知とは

婚姻していない男女の間に生まれた子について、父が「自分の子である」と法律上認めることです。認知されても、現実に父から生活費を受け取れるとは限りません。

判例：銃砲刀剣類所持等取締法事件（最判平2.2.1）

銃刀法は、美術品として価値のある刀剣類について、登録を受ければ所持できる制度を設けています。

その具体的な鑑定基準は、省令に委任されていました。

この事件では、省令が登録対象を「美術品として文化財的価値のある日本刀」に限定していたことが問題になりました。

最高裁は、日本刀を文化財として保護するという制度の趣旨に沿った合理的な限定であり、法律の委任の趣旨を逸脱するものではないと判断しました。

つまり、この省令は有効とされたのです。

判例：教科書検定事件（最判平5.3.16）

教科書検定では、教科書として適切かどうかを文部大臣が判断します。

この判断には、学問的な正確性、教育上の適切性、記述のバランスなど、専門的な評価が含まれます。

そのため、最高裁は、検定基準への当てはめには文部大臣の合理的な裁量が認められるとしました。

ただし、判断過程に看過しがたい過誤がある場合には、裁量判断が違法となることがあります。

ここでは、「専門的判断だから完全に自由」ではなく、「合理的な範囲を超えた判断は違法になり得る」と押さえておきましょう。

まとめ

行政立法は、行政が作るルールです。

ただし、国民を縛る法規命令と、行政内部のルールである行政規則は、きちんと分けて考える必要があります。

最後に、試験で見落としやすいポイントを整理しておきましょう。