【行政作用法】行政指導と拒否権・処分性

役所から「こうしてくださいね」と求められることがあります。

たとえば、建築計画について「近隣とトラブルにならないよう、もう少し計画を見直してほしい」と言われる。病院の開設について「地域の病床数が多すぎるので、開設を中止してほしい」と勧告される。

このような行政からの働きかけが、行政指導です。

行政指導は、命令ではなく、相手の任意の協力を前提にした「お願い」です。だからこそ、国民には断る自由があります。

ただし、見た目は「お願い」でも、従わないと重大な不利益を受ける場合には、例外的に裁判で争えることがあります。

今回は、行政指導の基本ルール、拒否権、処分性の原則と例外、そして給水拒否や建築確認の保留をめぐる重要判例を整理します。

行政指導と拒否権・処分性

ここだけチェック

今回のポイントを先に並べておきます。

行政指導とは何か

行政指導とは、行政機関が特定の者に対して、一定の行為をしたり、しなかったりするよう求める指導・勧告・助言などの行為です。

ポイントは、行政指導が「命令」ではないことです。

命令なら、相手は従う義務を負います。従わなければ、法律上の制裁が問題になります。

これに対して、行政指導は、相手方の任意の協力を前提にしています。行政が「こうしてほしい」と求めることはできますが、相手が「それは受け入れません」と拒否する自由もあります。

行政指導は、目的によって次のように整理できます。

助成的行政指導

助成的行政指導は、国民や事業者を助けるための行政指導です。

経営相談、技術指導、補助制度の利用案内などがイメージしやすいでしょう。行政が専門知識を使って、相手の活動を支援するタイプです。

調整的行政指導

調整的行政指導は、利害がぶつかる当事者の間を調整するための行政指導です。

マンション建設をめぐって近隣住民と建築主が対立している場合に、行政が「もう少し話し合ってください」「計画を一部見直してはどうですか」と働きかける場面が典型です。

規制的行政指導

規制的行政指導は、相手の行動を抑えたり、是正を求めたりする行政指導です。

公害防止のために設備改善を求める、違法状態を解消するよう促す、といった場面です。

規制的行政指導は、相手にとって負担が大きくなりやすいため、強制になっていないかが特に問題になります。

法律の根拠は必要か

行政指導は、相手方の任意の協力を求めるものです。

行政行為のように、行政が一方的に国民の権利義務を動かすわけではありません。

そのため、行政指導は、原則として個別の法律の根拠がなくても行えます。

もっとも、「法律の根拠がいらない」といっても、何をしてもよいわけではありません。行政指導は、相手方の任意性を損なってはいけません。相手が明確に拒否しているのに、圧力をかけて従わせるようなやり方は許されません。

行政指導は裁判で取り消せるか

ここが試験でよく問われる処分性の問題です。

処分性とは、取消訴訟で争える行政の行為に当たるかどうかをいう考え方です。国民の権利義務に直接具体的な影響を与える行政活動かどうかがポイントになります。

行政指導は、原則として単なるお願いです。国民の権利義務を直接変える法律効果はありません。

そのため、行政指導には、原則として処分性がありません。行政指導そのものを取消訴訟で取り消すことは、原則としてできません。

ただし、形式だけを見てはいけません。

見た目は「勧告」でも、それに従わないと重大な不利益が確実に生じる場合には、実質的には行政が相手の法的地位に強く影響を与えているといえます。

そのような場合には、例外的に処分性が認められることがあります。

この考え方は、病院開設中止勧告だけに限られるものではありません。行政指導そのものではありませんが、最高裁は、税関長による「輸入禁止品にあたる」という通知や、食品衛生法に基づく違反通知についても、通知という名前であっても相手の法的地位に直接影響する場合には処分性を認めています。

つまり、試験では「勧告」「通知」「指導」といった名前だけで判断しないことが大切です。名前は柔らかく見えても、それによって事業・輸入・申請などが実質的に前へ進めなくなるなら、裁判で争える処分にあたる可能性があります。

判例：病院開設中止勧告事件（最判平17.7.15）

医療法人が病院を開設しようとしたところ、都道府県知事から「地域の病床数が過剰になるため、病院の開設を中止しなさい」という勧告を受けました。

この勧告は、形式だけ見ると行政指導です。命令ではありません。

しかし、この勧告に従わず病院を開設すると、その病院は保険医療機関として指定されない扱いを受ける可能性がありました。

保険医療機関とは

健康保険を使って診療を受けられる医療機関のことです。通常の病院経営では、保険診療を扱えるかどうかが非常に重要になります。

保険が使えない病院になれば、患者が利用しにくくなり、病院経営は事実上かなり難しくなります。

そこで最高裁は、この勧告について、形式は行政指導でも、相手に著しい不利益を与えるものだとして、例外的に処分性を認めました。

行政指導を拒否した後の行政の限界

行政指導のもう一つの重要ポイントは、相手が明確に拒否した後の行政の振る舞いです。

行政指導は、任意の協力を前提とします。相手が「もう従いません」とはっきり拒否した後に、行政が処分を遅らせたり、水道を止めるような不利益をちらつかせたりして従わせようとすれば、行政指導の限界を超えます。

建築確認の保留と行政指導（最判昭60.7.16）

建築主が、近隣住民との話し合いを求める行政指導について、「これ以上は応じない。早く建築確認を出してほしい」と明確に拒否しました。

建築確認とは

建物を建てる前に、その計画が建築基準法などに合っているかを行政側が確認する手続きです。確認が出ないと、原則として工事を始めることができません。

それにもかかわらず、行政が「指導に従うまで建築確認を出さない」として確認処分を保留したことが問題になりました。

最高裁は、相手が指導に応じない意思を真摯かつ明確に表明している場合、行政指導を理由に建築確認を留保し続けることは違法になり得るとしました。

つまり、行政指導を続けたいからといって、相手に必要な処分をいつまでも止めてよいわけではありません。

開発負担金・寄付金の受領（最判平5.2.18）

市が指導要綱に基づき、マンション業者に対して教育施設負担金という名目の寄付金を求めました。

寄付金という形であれば、一見すると任意の協力に見えます。

しかし、市は、業者が寄付金を払わない場合には給水契約を結ばないという態度を背景にしていました。

最高裁は、給水拒否という制裁を背景に寄付金を求める行為は、行政指導の限度を超え、違法な公権力の行使に当たると判断しました。

判例の整理

武蔵野市長給水拒否事件（最判平1.11.8）

武蔵野市には、宅地開発等指導要綱という独自のルールがありました。

そこには、指導要綱に従わない事業主には、市が上下水道などの協力を行わないことがある、という内容が含まれていました。

ある建設業者は、この指導要綱に基づく行政指導には従わない意思を明確に示したうえでマンションを建築し、入居者とともに水道の給水契約を申し込みました。

しかし、武蔵野市長は、指導要綱を守らせるための圧力手段として、給水契約の締結を拒みました。

この事件は、正当な理由なく給水契約の締結を拒んではならないとする水道法の規定に違反したとして、市長らが刑事責任を問われた事件です。

最高裁は、給水拒否には正当な理由がなく、水道法に違反すると判断しました。

相手が行政指導に従わない意思を明確に示しており、入居者も現実に水道を必要としていた以上、給水義務を盾に取って行政指導への服従を事実上強制することは許されない、ということです。

まとめ

行政指導は、行政が相手に協力を求めるための柔らかい手段です。

だからこそ、相手方の任意性が大前提になります。

最後に、試験で見抜くポイントを整理しておきます。